Stanovisko SPČR k návrhu nového zákona o ovzduší

Návrh nového zákona o ovzduší představuje zásadní a komplexní revizi nejen dosavadních právních úprav ochrany ovzduší v ČR s opuštěním řady osvědčených postupů a instrumentů, ale též s novými přístupy a významným rozšířením záběru ochrany ovzduší o další skupiny zdrojů a celkovou změnou strategie ochrany ovzduší v ČR.

Návrh na jednu stranu dílčím způsobem vychází vstříc řadě dílčích požadavků průmyslu, řadu postupů zjednodušuje a snižuje v některých ohledech byrokratickou zátěž, na stranu druhou tuto zátěž bezprecedentním způsobem zvyšuje, zvyšuje finanční náklady ochrany ovzduší a nerespektuje ekonomickou realitu. Cíle ochrany ovzduší jsou formulovány nejasně, v řadě ohledů nesprávně a nereálně.

SPČR návrh zákona odmítá jako celek z následujících zásadních důvodů:

1. Zákon by po přijetí novém Směrnice o průmyslovém znečištění, která rozhodujícím způsobem ovlivní ochranu ovzduší v EU, musel být významným způsobem novelizován či přepsán.
2. Návrh ekonomických nástrojů, zejména setrvalé zvyšování poplatků za emise, ignoruje ekonomickou realitu a navíc ignoruje související kroky EU v ochraně klimatu (EU ETS, nákup povolenek v aukcích).
3. Návrh dotací investic na ochranu ovzduší ze státního rozpočtu zcela ignoruje národní diskusi o nezbytnosti úsporných opatření (úsporné balíčky), ekonomickou realitu a transakční náklady navrhovaných opatření.
4. Zavedení povinnosti nových žádostí o trvalý provoz zdrojů zásadním způsobem zpochybňuje stabilitu právního prostředí pro ekonomické subjekty, navíc ignoruje postupy integrované prevence, které po přijetí Směrnice o průmyslovém znečištění navíc mohou doznat významných změn.
5. Ochrana ovzduší je pojímána úzce složkovým přístupem, nerespektuje požadavky integrované prevence znečišťování a není provázána s postupy ochrany klimatu, přestože se úzce dotýká stejné skupiny regulovaných subjektů.
6. Návrh vede k významnému růstu zbytných povinností regulovaných subjektů (nové žádosti o povolení trvalého provozu, povinnost poskytovat data emisního monitoringu on line a další), které nejen že představují zhoršení podnikatelského prostředí, ale navíc jsou mimo reálné možnosti samotné státní správy a mohu vést v ochraně ovzduší k jejímu celkovému kolapsu.
7. Změna strategie přístupu k malým zdrojům a zejména domácím topeništím s aplikací postupů, uplatňovaných pro velké zdroje je nezdůvodněná, neefektivní, neprovázaná s požadavky ochrany klimatu (konzervuje použití uhlí v domácích topeništích) a přestavuje bezprecedentní zvýšení byrokratické zátěže jak na straně domácností, tak státní správy a obcí.
8. Navrhovaný postup ve věci omezení mobilních zdrojů je nahodilý, bez vyhodnocení alternativních přístupů a jejich možných efektů.
9. Hodnocení dopadů právní regulace (RIA) je provedeno tendenčně jako obhajoba předloženého návrhu, nebylo projednáno s veřejností a hospodářskou sférou, nebyla provedena kvalifikovaná veřejná oponentura.
10. Nebylo provedeno strategické hodnocení dopadů navrhované právní normy (SEA), přestože její dopady budou mít zásadní dopad na celý hospodářský život v ČR.

Návrh nového zákona v ČR na rozdíl  od transponované evropské legislativy preventivní a motivující opatření potlačuje, je demotivující, se spoustou represivních opatření nad možnostmi provozovatelů. Navrhovaná opatření jsou často nesystémová, odporující souvisejícím právním předpisům ČR, zbytečně zpřísňující limity nevycházející z předpisů EU, diskriminační pro vybranou skupinu zdrojů (zvláště velké zdroje) s cílem uplatnění direktivního řízení MŽP a získání finančních prostředků, které se do oblasti ochrany ovzduší nevrací. Těžký průmysl je díky neadekvátním a nesmyslným finančním nákladům stavěn do naprosté nekonkurenceschopnosti. Navíc opatření vedoucí k poplatkovému systému fyzických osob v době krize jen prohloubí finanční zatížení bydlení v naprostém a nereálném předpokladu, že tímto dojde k vynuceným investicím (tedy opatření asociální) s minimálním dopadem na snížení emisí PAH.

Návrh zákona „předběžně“ implementuje návrhy připravovaných právních norem EU, z nichž zejména návrh Směrnice o emisních stropech a návrh Směrnice o průmyslových emisích zcela zásadně ovlivní ochranu ovzduší i na národní úrovni. Návrh Směrnice o průmyslových emisích v současné době prochází složitým projednáváním, kdy proti sobě stojí vyhraněná stanoviska dvou významných skupin členských států, z nichž obě odmítly kompromisní návrhy českého předsednictví EU.

Návrh poplatků za vypouštění emisí tyto poplatky bez ohledu na současnou reálnou situaci průmyslu dále zvyšuje s okamžitou účinností o cca 40% a v dalších letech k roku 2020 až 10x. Filosofie přístupu MŽP ČR spočívá v tezi o stimulační úloze poplatků, kdy státní správa uvalí na průmysl dramatické zvýšení povinností (Směrnice o průmyslových emisích), vyvolávající nezbytné investice jen v ochraně ovzduší v řádu 100 mld. Kč do roku 2020 (odhad MŽP, realita je očekávána o 50%-80% vyšší) a současně formou dramatiky rostoucích poplatků průmyslu disponibilní finanční zdroje na investice ochrany ovzduší odebírá. Navrhované plošné desetinásobné zvýšení poplatků navíc zasáhne všechny zdroje stejně bez rozdílu, zda existuje či neexistuje reálný technický potenciál dalšího snižování emisí.

Pro srovnání: investice vyvolané zákonem o ovzduší z roku 1991, které vedly k zásadnímu zlepšení kvality ovzduší v ČR v průběhu 7 let činily 80 mld. Kč. Souběžně s odvodem poplatků budou provozovatelé velkých zdrojů zatíženi paralelní povinností nákupu povolenek na emise CO2 v povinných akcích ve výši cca 15-30 mld. Kč ročně  i v případě, že část povolenek jim bude poskytnuta zdarma kupř. na základě benchmarku BAT. SPČR požaduje systém poplatků přepracovat tak, aby byl skutečně motivační tam, kde je potenciál pro snižování množství vypouštěných emisí. Systém progresívních sazeb s vazbou na BAT-AEL by byl zcela jistě efektivnější a fungoval by přesně u těch zdrojů, které mají emise vyšší než je BAT.

Návrh dotací investic na ochranu ovzduší ze státního rozpočtu zcela ignoruje národní diskusi o nezbytnosti úsporných opatření na straně státního rozpočtu, ekonomickou realitu a transakční náklady navrhovaných opatření. Návrh opouští dosavadní osvědčenou praxi odkladu platby poplatků a jejich následné odpuštění v případě realizace investice na ochranu ovzduší. SPČR však považuje za nezbytné od poplatkové agendy v souvislosti s povinnými aukcemi povolenek na emise CO2 zcela ustoupit.

Zavedení povinnosti nových žádostí o trvalý provoz zdrojů zásadním způsobem zpochybňuje stabilitu právního prostředí pro ekonomické subjekty, ignoruje postupy integrované prevence. Na základě praktických zkušeností s termíny vydávání integrovaných povolení provozu lze očekávat kolaps státní správy a nastolení bezprávního stavu.

Ochrana ovzduší je pojímána úzce složkovým přístupem, nerespektuje požadavky integrované prevence znečišťování a není provázána s postupy ochrany klimatu, přestože se úzce dotýká stejné skupiny regulovaných subjektů. Hodnocení dopadů (RIA) nebere vůbec v úvahu souběh finanční zátěže velkých zdrojů formou povinného nákupu povolenek v aukcích v řádu 15-30 mld. ročně. Sama tato zátěž může mít pro významnou část průmyslu likvidační důsledky, dramatické zvyšování poplatků za emise dle předloženého návrhu pak obdobné likvidační dopady může mít i pro malé a střední podniky, agendou ETS dosud nezasažených.

SPČR odmítá zavedení povinnosti poskytovat data emisního monitoringu on line. Zkušenosti z dobrovolného poskytování těchto dat on line vybranými velkými zdroji ukazuje na nepřipravenost státní správy jak po technické a software stránce, tak v oblasti ochrany těchto citlivých dat před jejich zneužitím konkurencí. Pro potřeby kontroly jsou nezbytné údaje evidovány provozovateli zdrojů a jsou v roční periodicitě či na vyžádání předávány dozorovým orgánům státní správy.

Změna strategie přístupu k malým zdrojům a zejména domácím topeništím v počtu více než půl milionu drobných zdrojů aplikací postupů, uplatňovaných pro velké zdroje je nezdůvodněná, neefektivní a přestavuje bezprecedentní zvýšení byrokratické zátěže jak na straně domácností, tak státní správy a obcí. Požadavek kontroly domácích topenišť autorizovanými osobami navíc koliduje s právem nedotknutelnosti obydlí, zaručeným Ústavou ČR.  MŽP ČR zcela rezignovalo na možnosti pozitivní stimulace přechodu na ušlechtilá či bezdýmá paliva formou ekonomických nástrojů kupříkladu pomocí negativní daně pro plynná paliva v domácnostech s využitím výnosů aukcí povolenek CO2. Koncem devadesátých let přitom proběhly rozsáhlé investice do infrastruktury rozvodu zemního plynu a rozsáhlého přechodu domácností na zemní plyn, který byl později devalvován v důsledku nárůstu cen plynu.

SPČR silně vnímá skutečnost, že hledání cest k omezení dopadů dopravy na čistotu ovzduší je mimořádně složitým problémem. Dlouhodobě se dosud osvědčila pouze strategie zlepšování emisních parametrů vozidel na základě mezinárodních dohod. Postup ve věci omezení mobilních zdrojů navrhovaný MŽP je však zcela nahodilý, bez vyhodnocení alternativních přístupů a jejich možných efektů. Zatím co německá města jdou obdobnou cestou, jakou navrhuje MŽP, v Londýně byl aplikován postup zpoplatnění vjezdu do centra města, v Paříži omezení vjezdu SUV a obdobných vozidel. Praktický efekt v ochraně ovzduší u uvedených pokusů dosud nebyl seriozně proveden.

 

SPČR považuje nový zákon o ovzduší za jednu z nejzávažnějších právních norem, které na dlouhou dobu ovlivní nejen konkurenceschopnost českého průmyslu, ale celý hospodářský život. Proto SPČR požaduje, aby návrh zákona byl předložen k otevřené diskuzi široké veřejnosti (kupříkladu formou internetové diskuze po dobu cca půl roku) a aby v návaznosti na očekávané přijetí Směrnice o průmyslových emisích byl s využitím výsledků této diskuze a konečného znění Směrnice  přepracován a znova předložen do legislativního procesu.

SPČR požaduje zejména:

odložení finalizace návrhu nového zákona o ovzduší do doby schválení Směrnice o průmyslových emisích;

• zásadní revizi navrhovaných ekonomických nástrojů směrem k pozitivní motivaci a potlačení fiskálních aspektů poplatků;
• důsledné uplatnění principu přiměřenosti a revizi navrhovaných cílů v ochraně ovzduší (požadavek na imisní limity PM 2,5 na hranici pozaďových hodnot je ve střední Evropě nereálný);
• provázání postupů ochrany ovzduší pro velké zdroje s požadavky integrované prevence znečištění;
• důsledné uplatnění principu subsidiarity (Programy zlepšování ovzduší na krajské úrovni);
• zásadní revizi navrhovaných nástrojů ochrany ovzduší pro malé zdroje plošného charakteru a plné respektování principu nedotknutelnosti obydlí ve smyslu Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod, čl.12, odst.3.;
• projednání návrhu zákona formou veřejné internetové diskuze.

SPČR dále připomíná, že MPO ČR v září zadalo rozsáhlou studii, orientovanou na ochranu ovzduší v právu EU a její průmět do národní právní normy. Proto SPČR očekává, že i výsledky této zásadní studie budou do přepracovaného návrhu odpovídajícím způsobem promítnuty.