Stanovisko k věcnému záměru návrhu Horního zákona

Stanovisko SP ČR k věcnému záměru novelizace Horního zákona.

1.       Závěry:

• Z hlediska systémového je nežádoucí upravovat dílčí část složkové legislativy kvůli problému – byť navýsost oprávněnému – který souvisí s navazující regulativou a legislativou respektive jejich nefunkčností.

 

• Jakkoliv časově naléhavá a politicky složitá či kontroverzní podstata problému vynucující si úpravu či novelizaci zákona by neměla být důvodem proč rezignovat na přijetí dlouhodobého rámcového řešení.

 

• Vzhledem k výše uvedenému  - což by splňoval návrh nového horního kodexu nebo doplnění o novelizace navazujících právních předpisů zvláště v případě souvisejícího produktového cyklu strategických surovin - odmítáme návrh věcného záměru horního zákona jako celku. Navrhujeme vypracování věcného záměru horního práva odborníky z oboru, teoretiky i z praxe, a to spojením dosud tří souvisejících zákonů. Pro tento záměr doporučujeme ponechat dostatečnou časovou rezervu, aby se zákon nemusel ještě před nabytím účinnosti novelizovat, jak je to v dnešní tvorbě právních předpisů běžné.
  • Za nezbytné považujeme před pokračováním dalších legislativních prací konfrontaci věcného záměru s platnými horními zákony členských států EU. Doporučujeme rovněž věnovat pozornost i obecnému hornímu zákonu roku 1854, který po dobu více než 100 let reprezentoval základní právní normu evropského významu.
  • Novelu horního zákona pojmout jako záměr vytvoření jediného horního zákona, tedy horního kodexu, který by po novelizaci všech obsahoval materii nejenom zákona č. 44/1988 Sb., ale i zákona č. 61/1988 Sb. a zákona č. 62/1988 Sb. Novela zákona č. 44/198 Sb. není možná bez současné novely dalších, bezprostředně souvisejících zákonů. K tomu nutno poznamenat, že vznik dvou horních zákonů (č. 44/1988 Sb. a 61/1988 Sb.), v souvislosti s tím i zákona č. 62/1988 Sb., byl vyvolán federálním uspořádáním státu. Podle tehdy platné ústavy bylo nerostné bohatství a nakládání s ním v kompetenci federace (proto zákon č. 44/1988 Sb.) a instituty procesního charakteru, výbušnin a státní báňské správy v kompetenci národních republik (zákon ČNR č. 61/1988 Sb., zákon ČNR č. 62/1988 Sb. a odpovídající zákony na Slovensku). Důvody této rozdílnosti zcela pominuly, a pokud má být horní právo zásadním způsobem novelizováno, musí být cílem této iniciativy vytvoření báňského kodexu tak, jak existoval před rokem 1988 (obecný horní zákon z roku 1854, horní zákon č. 41/1957 Sb.).

 

• 2.       Připomínky:

 

I. Věcný záměr – obecná část

 

Ad 2 – Obecné souvislosti

 

• Vláda ve svém věcném záměru neuvedla jediný relevantní argument, který by odůvodňoval novelizaci zák. č. 44/1988 Sb.
  • ČR je součástí EU. V souladu s evropskými strategickými dokumenty (Raw Materials Initiative a navazující) je nutné podpořit využívání všechnerostných surovin s důrazem na tzv. critical raw materials. Tento koncept vede totiž k podpoře a stabilitě vnitřního trhu EU, kterého je ČR součástí a horní zákon by měl věcně tuto iniciativu podporovat.

• Po celou dobu platnosti horního zákona, a to i po roce 1989, kdy byl dílčími novelami přizpůsoben novým politickým i ekonomickým podmínkám, nevznikly v tomto průmyslovém odvětví žádné zásadní problémy, které by nebylo možno v intencích této právní normy řešit. Je podstatné, že horní zákon plně respektuje práva a právem chráněné zájmy občanů, životního prostředí, obcí i báňských podnikatelů.
• Lze souhlasit s tvrzením předkladatelů, že určitá část surovin má strategický charakter, a že jejich zajištění je otázkou dlouhodobé bezpečnosti státu. Nelze však souhlasit s tím, že těžba ostatních surovin zůstává jen otázkou ekonomické výhodnosti a zaměstnanosti.

• Tvrzení, resp. vyjádření, že stát potřebuje mít možnost v určitých případech stanovit podmínky a priority těžby i dalšího využití vydobytých surovin, vychází z neznalosti současného znění horního zákona. Současně platný zákon dává státu možnost omezit, resp. stanovit rozsah a podmínky nakládání s výhradním ložiskem, a to v rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru (§ 24 odst. 10 HZ). Formulované požadavky zpochybňují, proč stát báňské společnosti privatizoval, ´vyvolávají otázky, zda se stát domáhá ingerence do volného obchodu, a zda a v jakém rozsahu chce stát regulovat dodavatelsko-odběratelské vztahy v celém produktovém cyklu až po koncové produkty, např. elektřinu a teplo, případně zda zamýšlí báňské společnosti znárodnit a získat tak absolutní kontrolu nad nakládáním s nerostnými surovinami. Jednu ze zásadních kontrol již ztratil vypuštěním části § 31 horního zákona, a tím i možnosti vyvlastnění (tj. postoupení majetku) za účelem těžby. Je zřejmé, že si vláda ve svém jednání a svých úmyslech protiřečí.
• Doporučujeme provést revizi a případné zúžení výčtu vyhrazených nerostů v platné právní úpravě s tím, že všechna výhradní ložiska na území ČR jsou majetkem ČR a měla by jim být poskytnuta stejná ochrana. Zákon by měl umožnit, aby Vláda s přihlédnutím ke schválené Státní surovinové politice mohla určit strategické nerosty, jejichž těžba by byla novelizovaným zákonem prohlášena za veřejný zájem. V těchto případech by bylo možno uplatnit institut vyvlastnění, případně nuceného omezení vlastnických práv k nemovitostem, přičemž doporučujeme jednotně používat pojem nemovitost (v návrhu střídavě užíváno nemovitost – pozemek).

 

Ad 2.2 – Základní zásady

 

• V zásadním protikladu s tvrzením, že základní zásadou spojenou s návrhem věcného záměru novely horního zákona je posílit postavení státu při těžbě tzv. „strategických surovin“ stojí realita, kdy byl na návrh vlády vypuštěn z horního zákona institut vyvlastnění, kterým se vláda zbavila možnosti účinné kontroly nad využitím výhradních ložisek. V této části věcného záměru zákona je citován mj. čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (LZPS), podle kterého je, cituji: „Majetek nezbytný k zabezpečení potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob.“ Reflexe na tento čl. LZPS však ve věcném záměru zákona chybí. Naopak je nutno pokládat za nesprávné, že vláda ve svém návrhu nerespektovala čl. 11 odst. 1 LZPS s tím, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu a připustila reálnou možnost porušování čl. 11 odst. 3 LZPS, který zakazuje zneužití vlastnictví na újmu práv druhých.

 

Ad 2.3 – Účel věcného záměru

 

• Vláda sice formuluje účel věcného záměru zákona, neuvádí však které ze zamýšlených „zásad, směrů a cílů“ současný horní zákon nesplňuje. Je nutno vyjít ze skutečnosti, že zákon č. 44/1988 Sb. poskytuje nerostnému bohatství maximálně možnou ochranu. Nelze si představit – a vláda to také neuvádí, v čem mají spočívat „zvláštní podmínky jejich ochrany.“ Lze se obávat, že jiná výhradní ložiska kromě „strategicky důležitých“, ale která mají zásadní význam pro různá odvětví národního hospodářství, zejména stavebnictví, budou požívat menší zákonné ochrany.

 

Ad 4 – Návrh věcného řešení

 

Ad 4.1 Vymezení okruhu tzv. strategických vyhrazených nerostů (§ 3), podmínky a předpoklady dobývání nerostů v České republice

 

• Současný horní zákon ve svém § 3 vyjmenoval všechny nerosty, které označil za nerostné bohatství, které na území České republiky je, ve vlastnictví České republiky. Vzhledem k tomu, že zákon všem vyjmenovaným nerostům zajistil stejnou právní ochranu, je zcela zavádějící mluvit o nerostech „předřazených“. Nelze pochybovat o tom, že výčet vyhrazených nerostů je neúměrně rozsáhlý. Z § 3 HZ by měly být vypuštěny zejména nerosty, jejichž ložiska se v ČR nevyskytují (např. magnezit). Omezit však vyhrazené nerosty pouze na nerosty „strategické“ by bylo zásadní chybou. V tomto směru nutno poukázat např. na vápenec, sklářský a slévárenský písek a další nerosty, které jsou důležité pro významná průmyslová odvětví (energetika, hutní, stavební, sklářský, keramický a ostatní výrobní průmysl).

 

• Celá kapitola „Zásady a cíle řešení“ se jeví jako nepochopitelná. V současně platném horním zákoně je ochrana nerostů, a to včetně těch, které věcný záměr zákona označuje za strategické, plně zajištěna. Není tedy zřejmé, jakým způsobem chce novela zákona jejich ochranu posílit. Jeví se jako paradoxní, že v zásadách a cílech řešení se uvádí možnost vyvlastnění, když tato byla ještě před krátkou dobou součástí horního zákona a vypuštěním části § 31 z HZ na základě návrhu vlády Parlamentem ČR, i přes veto prezidenta ČR, vypuštěna. Podle čl. 11 LZPS je vyvlastnění možné, jsou-li splněny podmínky náhrady, existence zákona a veřejného zájmu. I když především vládě příslušelo právo vyslovit veřejný zájem, a tedy zásadním způsobem vyvlastňovací proces umožnit, nebo znemožnit, iniciovala vyvlastnění v horním zákoně zrušit. Je těžké si vysvětlit, co vlastně vláda koncepčně činí, a jaký právní stav chce novelou horního zákona vytvořit.

 

• Rozdělení vyhrazených nerostů na nerosty strategické a ostatní vyhrazené nerosty se jeví zdánlivě jako logické, naráží však též na problém vlastnický. Vyhrazené nerosty, resp. výhradní ložiska jsou podle současné právní úpravy v majetku státu. Pokud tyto nerosty nadále zůstanou v majetku státu, je stát povinen jim poskytnout stejnou ochranu. Nabízí se řešení výrazným způsobem počet vyhrazených nerostů omezit a těmto nerostům poskytnout stejnou právní ochranu. Důležitost tzv. „strategických nerostů“ vyjádřit v novele zákonným ustanovením, které jejich těžbu označí za veřejný zájem a tím také zároveň zjednoduší vyvlastňovací proces.

 

• Kdy a za jakých podmínek může být majetek vyvlastněn, není, ani nemůže být upraveno horním zákonem. Institut vyvlastnění je obsažen v Ústavě, resp. LZPS, a podrobně ho řeší zákon o vyvlastnění. Jediné, co v tomto směru může zákonodárce vyslovit je veřejný zájem na těžbě tak, jak to již bylo řečeno. K vládou uvedeným podmínkám vyvlastnění nutno uvést, že majetek je vždy jednoznačně vyvlastněn ve prospěch státu, který se tak stává jeho vlastníkem. Následně stát jako vlastník a tedy osoba dotčená řeší s báňským podnikatelem střety zájmu. Často šířený názor, že vyvlastňuje podnikatel nebo, že stát vyvlastňuje pro podnikatele, nemá v našem právním řádu oporu.

 

• Novela zákona by však měla upravit tzv. „zřízení užívacího práva“, které bylo do doby poslední novely uvedeno v § 31 odst. 4 písm. b), a které nebylo nikdy uplatněno. Je to právě hornictví, kde by se zákonné zřízení užívacího práva ve značném rozsahu uplatnilo a v mnoha případech nahradilo vyvlastnění. Při hornické činnosti jsou pozemky pro využití ložiska využívány pouze dočasně. To se týká zejména povrchové těžby, kdy jsou pozemky po jejím ukončení sanovány a rekultivovány a mohou být tedy vráceny jeho původnímu, resp. trvajícímu vlastníku, který po celou dobu dostává odpovídající náhradu.

 

Ad 4. 2. – Dobývací prostor (§ 24-29)

• Lze souhlasit s výčtem problémů a některých nejasností, které vznikají při stanovení dobývacích prostorů i s problémy, které mají jejich držitelé. Není ale možné oddělit právo vlastnit, resp. být držitelem dobývacího prostoru od práva výhradní ložisko, pro které byl dobývací prostor stanoven, dobývat. Nejasnost vyvolává skutečnost, že při stanovení dobývacího prostoru bez ohledu na konkrétní subjekt nebude možno v jednom správním řízení získat i povolení hornické činnosti a tento fakt by mohl vést ke zhoršení postavení podnikatele.

 

• Pokud se týká možnosti odejmout dobývací prostor a propůjčit jej novému subjektu, muselo by jít o tak hrubé a zásadní jednání či nekonání, pravděpodobně opakované i přes předchozí upozornění a výzvu k nápravě, a hrozící způsobením škody vysokého rozsahu či ohrožení chráněného zájmu státu. Tyto podmínky by musely být jasně definovány v zákoně. I v takovém případě by však nešlo bez dalšího odmítnout majetkové nároky podnikatele (např. strojní vybavení, výztuž, náklady na přepravu či odkrytí zásob apod.).

 

• Dobývací prostor, kromě rozhodnutí o využití území, je právem a nelze posilovat úlohu státu volnou manipulací s ním. Právní stát musí zajistit právní jistotu a umožnit návratnost doposud vynaložených prostředků z předcházející činnosti těžební společnosti, z průzkumu, stanovení CHLÚ, zpracování EIA, stanovení DP, řešení střetů zájmů a další, nebo je těžaři následně nahradit.

 

• U již stanovených dobývacích prostorů nebude mít novela žádný dopad na těžební společnost. Problém může nastat u stanovení nových dobývacích prostorů.

 

Ad 4. 3. – Úhrady (§ 32a)

 

• Úhrady z dobývacích prostorů, stejně jako úhrady z vydobytých nerostů z vyhrazených ložisek byly do zákona zapracovány zákonem č. 541/1991 Sb. Realizace těchto ustanovení, ke kterým bylo z hlediska prováděcích předpisů zákonem zmocněno MPO, a MŽP, vyvolala svoji nedokonalostí řadu problémů, které měly za následek i četné soudní spory. To se týká zejména problematické vyhlášky MPO č. 617/1992 Sb., která umožňovala širokou volnost výkladů, stejně jako povinnosti MŽP předložit návrh na nařízení vlády ve vztahu k zákonu 386/2005 Sb., který stanovil diferencované úhrady z dobývacích prostorů podle jednotlivých lokalit. MŽP nebylo schopno za dobu více nežli šesti let tento návrh předložit. Projevem nekompetenčnosti byla i zákonná změna, která nařizovala platit úhrady i z vydobytých nerostů, o kterých bylo před rokem 1990 rozhodnuto, že jsou vhodná pro potřeby a rozvoj národního hospodářství. Novelizovat § 32 a) se tedy jeví jako nezbytné. Úhrady z dobývacích prostorů a úhrady z vydobytých nerostů jsou ve své podstatě daní, která je výraznou položkou v kalkulaci báňských podnikatelů. Zákonné ustanovení, že úhrada z vydobytých nerostů činí nejvýše 10% z tržní ceny vydobytých nerostů s tím, že procento pro určitý nerost stanoví MPO je zcela nepřijatelné.

 

• Při stanovení výše úhrady z vydobytých nerostů nelze jako jediný cíl vymezit zvýšení o cca 150%, ale je nutno přihlížet i k rostoucím fixním cenám dobývání a nepředvídatelného vývoje cen těžených nerostů a produktů z nich.

 

 

• Výše obou úhrad, jejich jasná konstrukce a rozdělení, by měly být přesně uvedeny v zákoně s jasně určenými pravidly a kontrolou jejich dalšího využití.

 

 

Ad 5 – Soulad s ústavním pořádkem, s mezinárodními smlouvami a se závazky vyplývajícími z členství v EU

 

• Zda věcný záměr zákona je v souladu s ústavním pořádkem, s mezinárodními smlouvami a se závazky vyplývajícími z členství v EU si vyžaduje podrobnější rozbor ze strany specialistů z oboru ústavního práva. Z našeho hlediska je předkládaný věcný záměr v rozporu s LZPS, která je součástí ústavního pořádku ČR, stejně jako s mezinárodními smlouvami o ochraně investic.

  

I. Věcný záměr – hodnocení dopadů regulace (RIA)

 

Ad 1 – Důvod předložení a cíle

• Důvody a cíle zde uvedené pouze citují jednotlivá usnesení vlády bez jediného věcného argumentu, který by prokazoval nezbytnost legislativních změn v zákoně č. 44/1988 Sb.

Ad 4.1 – Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení

• Nelze souhlasit s tvrzením, že věcný záměr zákona primárně vychází z předpokladu ověřeného praxí. Věcný záměr zákona nebyl před jeho předložením konzultován s významnými podnikatelskými subjekty v oblasti hornictví.

 

V Praze 11. ledna 2013