Stanovisko k zákonu o odbornících ve státních podnicích

SP ČR věcný záměr zákona nemůže doporučit ke schválení kvůli obsahové neurčitosti a nedostatečnosti.

Stanovisko k návrhu věcného záměru zákona o výběru odborníků do funkcí ředitelů a členů dozorčích rad státních podniků a členů orgánů obchodních společností ovládaných státem
Dne 1. dubna 2015 byl do meziresortního připomínkového řízení předložen materiál s názvem Věcný záměr zákona o výběru odborníků do funkcí ředitelů a členů dozorčích rad státních podniků a členů orgánů obchodních společností ovládaných státem (dále jen  „Věcný záměr zákona“), kdy k tomuto v řádném termínu Svaz průmyslu a dopravy ČR (dále jen „SP ČR“) podává následující připomínky.

1.    Obecně

SP ČR obecně podporuje cíle a odůvodnění Věcného záměru zákona, tj. aby do funkcí ředitelů a členů dozorčích rad státních podniků a členů dozorčích rad (popř. jiných orgánů typu Výbor pro audit) obchodních společností ovládaných státem byli vybíráni kvalitní odborníci a aby výběr těchto odborníků za účelem jejich jmenování/nominací ke zvolení do příslušných funkcí probíhal systémově a transparentně a byl pod veřejnou kontrolou.

SP ČR se domnívá, že cesta zvolená předkladatelem, tedy zavedení nové komplexní zákonné úpravy řešené problematiky (subvarianta 3a), není vhodná. I odůvodnění samotného Věcného záměru zákona zmiňuje legislativní zásadu, že zákon má být přijímán až v případě, že téhož výsledku není možné dosáhnout jiným způsobem. Praxe i teorie již nyní poukazují na přílišnou rozbujelost českého právního řádu (velké množství obecně závazných právních předpisů, někdy i vzájemně si odporujících). V materiálu zcela chybí odůvodnění, na základě jakých argumentů byla právě subvarianta 3a vybrána jako doporučená, i sám předkladatel přitom konstatuje její "problematický rys", kterým je potenciální střet soukromoprávní a veřejnoprávní úpravy.

Nelze souhlasit ani s názorem předkladatele, že zvolená subvarianta 3a "nejčitelněji naplní závazek obsažený v Koaliční smlouvě". Koaliční smlouva obsahuje závazek vytvořit "závazné standardy", nikoli předložit zákonnou úpravu této materie.

Navíc, již stávající nastavení (existující Vládní výbor pro personální nominace zřízený usnesením vlády č. 177 ze 17.3.2014) ukazuje, že věcně postačuje tuto problematiku řešit na exekutivní úrovni. ( Tuto skutečnost potvrzuje i předložený materiál v části „Dosavadní kroky při řešení uvedené problematiky“ (str. 5), v níž odkazuje na Zprávu o činnosti Vládního výboru pro personální nominace a uvádí, že „ve zmíněné zprávě není zmíněno, že by v činnosti Vládního výboru pro personální nominace byly shledávány nedostatky či problémová místa, která by vyžadovala řešení“.)
 

Z uvedených důvodů SP ČR podporuje variantu 1 resp. 2, tj. s případným dopracováním/úpravou pravidel na exekutivní úrovni a dále uvedené připomínky je nutno vnímat tímto prizmatem. Pouze pokud předkladatel dostatečně odůvodní a prokáže nezbytnost určité základní zákonné úpravy, podporuje SP ČR subvariantu 3b předloženého materiálu, tj. nikoliv nová samostatná úprava, ale pouze minimalistické zásahy do existujících zákonných předpisů např. za účelem zákonného ukotvení existence nominačního výboru (obdobně Legislativní radě vlády v §28a kompetenčního zákona). K podrobnostem viz dále.
 

Věcný záměr zákona dále postrádá řádné hodnocení dopadů regulace (dále jen „RIA“) a korupčních rizik. Podle názoru SP ČR předkladatel mj. nedocenil, jak významnou společenskou i ekonomickou pozici mohou členové navrhovaného Vládního výboru pro personální nominace a otázky vlastnické politiky státu (tj. s podstatně širší působností než má stávající vládní výbor pro personální nominace) efektivně mít.
Tato připomínka je zásadní.

2.    Konkrétní připomínky k Věcnému záměru zákona

a)      K bodu A. Předmět úpravy

U bodu A. Předmět úpravy překladatel uvádí, že se zákon bude vztahovat na postup ministerstev, má upravit zřízení a postavení Vládního výboru pro personální nominace a otázky vlastnické politiky státu. Myšlenka upravení postupu při výběru osob a zřízení vládního výboru nemění zásadně již existující stav. Vládní výbor pro personální nominace již nyní existuje, byl zřízen usnesením vlády, řádně funguje, provádí činnost týkající se výběru osob.

Velmi podstatnou připomínkou je, že Věcný záměr zákona ve vztahu k obchodním společnostem pojednává o zavedení postupu při výběru a nominacích osob do funkcí členů orgánů obchodních společností s majetkovou účastí státu. V současné době Vládní výbor pro personální nominace posuzuje pouze nominace do dozorčích rad takových společností.(Viz čl. 1 statutu výboru.) Jde-li Věcný záměr zákona nad rámec současného stavu, chybí jasné konstatování, o jaké orgány obchodní společnosti se má jednat. Je nutné, aby Věcný záměr jasně potvrdil, že respektuje způsob obsazování funkcí členů orgánů obchodních společností v souladu s úpravou obsaženou v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích (dále jen „ZOK“), a ve stanovách dotčených společností. Tedy zejména, že nominace se ve vztahu k obchodním společnostem nebudou týkat funkcí členů orgánů, které nevolí valná hromada (tj. zejména volba členů představenstva dozorčí radou, určují-li tak stanovy obchodní společnosti), a že nominace ve vztahu k těmto společnostem představuje návrh na zvolení určitého kandidáta valnou hromadou (majoritní akcionář má samozřejmě při volbě zásadní hlas a je jeho legitimním právem navrhovat kandidáty na tyto pozice). V opačném případě by šlo o rozpor s principy corporate governance a obcházení povinnosti členů orgánů vykonávat funkci s péčí řádného hospodáře (jedná se o osobní odpovědnost člena orgánu, která zahrnuje např. i odpovědnost za výběr vhodného kandidáta do určité funkce).

V tomto kontextu je vhodné poukázat na text předkladatele ohledně předchozího návrhu zákona z roku 2013, jmenovitě že (cit): „Na začátku roku 2013 jej pak projednala Legislativní rada vlády, která se v obecné rozpravě na základě vyjádření zpravodajů (JUDr. Svejkovský, doc. JUDr. Havel, Ph.D) i vyjádření prof. JUDr. Dědiče shodla na tom, že vládě nedoporučí přijetí předloženého zákona, a to zejména z důvodu jeho nepotřebnosti. Členové Legislativní rady vlády konstatovali, že navrhovaná úprava nejenže nepřináší nic nového, ale zejména se nástroji sui generis snaží řešit věci způsobem rozporným se samotnou podstatnou dobré správy. Členové orgánů právnických osob vždy musí jednat s určitou péčí, zpravidla odbornou nebo péčí řádného hospodáře. Jejich volba náleží zákony vymezeným tělesům a vždy s sebou nese také odpovědnost za řádnou volbu. Jmenování se děje ve prospěch správy a řízení konkrétní právnické osoby, nikoliv ve prospěch toho, kdo konkrétní osobu nominoval. Ostatně nominace je často jen doporučením. Je věcí oprávněného tělesa, koho do konkrétní funkce zvolí, a platí dále, že zvolený člen ji musí od okamžiku, kdy ji přijme, vykonávat s potřebnou péčí a nezávisle na tom, kdo ho navrhl či jmenoval (…).“.
Tato připomínka je zásadní.

b)     K bodu B. Vládní výbor pro personální nominace a otázky vlastnické politiky státu

Věcný návrh zákona chce proti současnému stavu zásadním způsobem rozšířit působnost stávajícího Vládního výboru o otázky vlastnické politiky státu. Tuto problematiku, stejně jako konkrétní úlohu výboru v této oblasti, Věcný záměr zákona vymezuje jen velmi okrajově a neurčitě („Dále by měl zákon vytvořit určitou platformu pro formulování základů vlastnické politiky státu a pravidel jejího výkonu, pokud jde o tuto politiku ve vztahu ke státním podnikům a společnostem ovládaným státem/…/.“ a „výbor bude /…/ navrhovat jako doporučení postupy v rámci strategie prosazování zájmů státu ve společnostech ovládaných státem/…/“). SP ČR toto vymezení považuje za zcela nedostatečné, přitom jde o zásadní materii, kterou nevyřeší konstatování předkladatele, že „záměrem zákona přitom nebude zasahovat do fungování státních podniků a společností s majetkovou účastí státu, nýbrž pouze vytvořit rámec pro vytváření vlastnické politiky státu.“ 

SP ČR podporuje myšlenku, aby stát jako vlastník měl jasně nastavené své cíle a očekávání zejména ve vztahu ke státním podnikům. Zejména u obchodních společností však SP ČR považuje za zásadní rizika střetu s principy corporate governance (kam až bude zasahovat vlastnická politika státu, jakou závaznost budou mít doporučení výboru pro jednotlivé ministry, vládu a zejména pro předmětné společnosti), stejně jako problematiku potenciální koncentrace relativně významné ekonomické moci v rukou členů výboru, jakož i různých tlaků na tyto osoby. Předložený Věcný návrh zákona těmto otázkám nevěnuje žádnou pozornost. Právě s ohledem na posledně uvedené SP ČR zejména nepodporuje, aby vládnímu výboru byly svěřeny kompetence v otázkách vlastnické politiky státu. SP ČR podporuje, aby se kompetence Výboru i nadále omezily na personální nominace kandidátů do funkcí ředitelů a členů dozorčích rad státních podniků a členů dozorčích rad (popř. jiných orgánů typu Výbor pro audit) obchodních společností ovládaných státem.
Tato připomínka je zásadní.

c)      K bodu C. Nominační postup a k bodu D. Požadavky na osoby navrhované do funkcí ředitelů a členů dozorčích rad státních podniků a členů orgánů obchodních společností ovládaných státem

Tyto části Věcného záměru zákona nejvíce zpochybňují volbu subvarianty 3a, neboť do značné míry obecná konstatování uvedená v těchto částech návrhu jsou v rozporu s tvrzením, že má jít o přijetí komplexní právní úpravy (předkladatel na několika místech uvádí, že má jít pouze o nastavení základního rámce, který bude dále upraven jinými cestami).

Závěrem:

Podle názoru SP ČR nelze Věcný záměr zákona doporučit ke schválení, jak z důvodů obsahové neurčitosti a nedostatečnosti tak zejména jako záměru vytvořit komplexní zákonnou úpravu tam, kde primárně postačí exekutivní řešení. Bude-li zájem na dalším projednání předloženého materiálu, pak by měl být předkladatelem zásadně přepracován.

V Praze dne 23.4.2015

Kontakt pro vypořádání připomínek: JUDr. Jitka Hejduková (Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.) a Mgr. Renáta Zbranková (Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.).