Připomínky SP ČR k návrhu zákona o hromadných žalobách (verze pro jednání LRV)

Obecně:

Po prostudování přepracovaného znění návrhu zákona o hromadných žalobách, které bylo 29.7.2019 předloženo vládě, a jeho projednání s členskou základnou jsme bohužel nuceni konstatovat, že naše připomínky k předchozím verzím návrhu zákona nebyly vypořádány. Toto přepracované znění, které doznalo zásadních změn, nebylo znovu předloženo k připomínkám a návrh byl urychleně předložen vládě.

Není nám jasné, proč je v legislativním procesu pokračováno takto uspěchaně, když ještě není zřejmá konečná podoba budoucí evropské směrnice o žalobách v zastoupení na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů, která může vnitrostátní právní úpravu významně ovlivnit. Navíc, jakkoli tento návrh doznal oproti textu vstupujícímu do meziresortního připomínkového řízení četných změn, nejvíce kritizované koncepční problémy přetrvávají.

Vítáme, že ministerstvo zakotvilo v zákoně preferenci přihlašovacího řízení. Samotné odhlašovací řízení ovšem nadále v omezené formě v zákoně zůstává, a to je dle našeho názoru v rozporu s právní zásadou, že práva náležejí bdělým. Lze pochybovat, zda je obecně princip opt-out (odhlašovací řízení) v souladu s českým ústavním pořádkem – srov. čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: „Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.“ Listina základních práv a svobod výslovně hovoří o (aktivním) „domáhání se“ práva, nikoliv o jeho ex offo přiznání.

Kromě nespokojenosti zákonodárce s tím, že „přihlašovací řízení nefungují“ (jsou málo využívána), nepředkládá zákonodárce pro zavedení odhlašovacího řízení žádný rozumný důvod. Legitimním důvodem by přitom mohlo být pouze to, že odhlašovací řízení přinese konkrétním žalobcům určitý benefit oproti řízení přihlašovacímu – žádný takový benefit ale odhlašovací řízení nepřináší. Odhlašovací řízení poslouží pouze ke zmnožení soudních sporů, které si samotní jednotliví žalobci ani nepřejí zahajovat. Navíc navržená právní úprava by vedla k zatažení členů skupiny žalobců, pokud se aktivně neodhlásí, do řízení, v němž by jejich procesní práva byla významně omezena, jehož výsledek by pro ně byl závazný, v němž by jejich nárok byl krácen o odměnu správce skupiny ve výši až 25 % a případné přisouzené plnění, o které by se nakonec aktivně z jakéhokoli důvodu včetně nedostatečné informovanosti nepřihlásili, by připadlo státu.

Pokud je skutečným důvodem zákonodárce pro zavedení odhlašovacího řízení skutečnost, že do určité částky žalobci o zahájení soudního řízení nejeví zájem, je nyní nastavená hranice této apatie ve výši 5.000,- Kč stále nepřiměřeně vysoká. Z našeho pohledu není důvod pro stanovení vyšší hranice než 1.000,- Kč = již od této hranice lze po žalobci, který si skutečně přeje zahájit řízení, požadovat učinění určitého jednoduchého procesního kroku (přičemž v každém případě ví, že mu nehrozí placení nákladů řízení). Znovu zdůrazňujeme rozpornost úvah zákonodárce – podle jeho názoru je důvodem pro zavedení odhlašovacího řízení skutečnost, že po jím stanovenou částku žalobci nebudou nic činit a zároveň ale předpokládá, že titíž pasivní „žalobci“ se následně aktivně přihlásí o své plnění v pozdější fázi řízení. I z hlediska této rozpornosti a nutnosti posílit legitimitu hromadného řízení (přičemž tuto legitimitu může dodat jen to, že si žalobci vedení takového řízení skutečně přejí) je na místě dále snížit finanční hranici pro přihlašovací hromadné řízení

V nynější verzi zákona o hromadných žalobách byla ponechána široká věcná působnost - stále lze podávat hromadné žaloby pro všechny soukromoprávní spory. Návrh zákona o hromadných žalobách je ve srovnání s návrhem evropské směrnice stále velmi extenzivní, když směrnice počítá se zástupnými žalobami jen pro spotřebitelské věci. A i předkladatel uvádí, že cílem zákona je posílení ochrany spotřebitele.

Podnikatelské fungování správce skupiny a jeho motivace ziskem jsou nepřijatelné. Účelem soudního řízení má být ochrana subjektivních práv, nikoli dosažení zisku soukromým investorem. Neakceptovatelné je rovněž krácení přisouzeného plnění jednotlivých členů skupiny o odměnu správce skupiny, která má podle návrhu dosahovat až jedné čtvrtiny tohoto plnění. Poslední známá podoba návrhu směrnice navíc zapovídá takové krácení a požaduje správce skupiny neziskového charakteru. Je zcela nelogické, aby soud rozhodoval o procentuální výši případné odměny žalobce na jeho návrh a již ve fázi řízení o přípustnosti hromadné žaloby, kdy realisticky nelze určit výši této odměny na základě kritérií stanovených v § 102 návrhu, neboť tyto skutečnosti nejsou a ani nemohou být v této fázi řízení známy. Šlo by tak o zcela arbitrární rozhodnutí soudu, přitom pro strany řízení velmi podstatné. Navrhujeme přesunutí tohoto bodu do fáze rozhodnutí ve věci.

Dále přetrvávají naše výhrady k nedostatečnému finančnímu zajištění žalobce, kdy u odhlašovacího řízení v určitých případech pro doložení solventnosti stačí částka 1 mil. Kč (např. formou pojištění či bankovní záruky), ale pro přihlašovací řízení není stanovena žádná podmínka solventnosti pro žalobce. Pro toto opomenutí předkladatele není žádný důvod, v případě úspěchu žalovaného pak nemusí být žalovanému uhrazeno nic na náhradě nákladů, neboť nebude možno čerpat ani z bankovní záruky či pojištění, obdobně v případě připuštěného zpětvzetí žaloby, to vše s přihlédnutím k tomu, že faktickým, avšak skrytým cílem žalobce může být obdržet dokumenty žalovaného na základě žádosti o zpřístupnění důkazního prostředku a pak na dalším vedení řízení ztratí zájem. Předkladatel neustále oslabuje pozici žalovaného, a priori se předpokládá, že žalovaný je vždy vinen a tomu odpovídá i úprava celého řízení, kdy předkladatel jednoznačně straní žalobci, bez ohledu na čestnost jeho jednání.

SP ČR vítá, že z návrhu zákona byla vypuštěna možnost žádat o zpřístupnění důkazu před zahájením hromadného řízení, ale nadále platí, že tento institut je definován velmi problematicky a může vést k výraznému zásahu do práv žalovaného, ale i třetích osob. Na rozdíl od návrhu směrnice návrh zákona nepožaduje, aby žalobce v řízení uvedl dostatečná skutková tvrzení a důkazy, na jejichž základě by bylo možné uvažovat o zpřístupnění dalších důkazů. Návrh zákona tak pomíjí významnou a nezbytnou pojistku a nahrává pokusům o zneužití řízení o zpřístupnění důkazního prostředku k prolomení důvěrnosti informací žalovaného a široce zacílené „těžbě“ informací.

Nelze podle našeho názoru připustit, aby tento institut usnadňoval žalobci jeho procesní roli, tj. jeho nepochybnou povinnost přesně určit předmět řízení a okruh členů skupiny. Žalobce tyto informace nepochybně může získat i jiným způsobem než od žalovaného, např. právě od konkrétních členů. Riziko zneužitelnosti tohoto institutu (např. v rámci konkurenčního boje, ale také třeba ze strany některých aktivistických neziskových organizací), tak zůstává. Navrhovaná jistota v souvislosti s porušením povinnosti v řízení o zpřístupnění důkazního prostředku ve výši 100 tis. Kč se jeví jako nedostatečná ve vztahu k možnému riziku zneužitelnosti tohoto institutu. Stejně tak stanovená prekluze k této jistotě (3 roky od zpřístupnění důkazního prostředku). Neadekvátní se jeví výše pokuty za porušení splnění této povinnosti žalovaným (tedy nezpřístupnění informací) ve výši 10 mil. Kč či 1% čistého obratu.

Pokud jde o nastavení výše soudních poplatků v rámci doprovodného právního předpisu k zákonu o hromadných žalobách, kdy navrhovaná výše je zcela neadekvátní (ve smyslu nízká, aby mohla plnit úlohu pojistky proti případnému zneužití hromadné žaloby v rámci konkurenčního boje) Kromě toho opět došlo ke změně poplatku, když nyní je v předkládaném dokumentu poloviční hranice jako limit pro výpočet poplatku u odhlašovacího řízení, zatímco ve vypořádání připomínek k doprovodnému zákonu k zákonu o hromadných žalobách byla uvedena hranice 1 000 000 000 Kč, tedy dvojnásobná proti nyní navrhovanému stavu. V důvodové zprávě není toto snížení vysvětleno.

U odhlašovacího řízení se lze oprávněně obávat toho, že výše škody bude na počátku podhodnocena a v průběhu řízení prostřednictvím možnosti změnit hromadnou žalobu, bude požadovaná částka navýšena – v takovém případě by měl být poplatek dovyměřen.

Návrh nadále počítá s tím, že dokonce ještě v rozhodnutí o přípustnosti hromadné žaloby (§ 47 návrhu) nebude předmět řízení vymezen tak, jak by to odpovídalo současnému civilnímu řízení, ale má postačovat „vymezení stejných nebo obdobných skutkových nebo právních otázek, které se budou v hromadném řízení projednávat“. Pokud by skutečně byl předmět řízení definován v rozhodnutí o přípustnosti hromadné žaloby tímto způsobem, nebylo by podle našeho názoru vůbec možné ani přesně určit skupinu potenciálních žalobců. Pokud by pak bylo řízení vedeno bez jasného předmětu a bez jasné skupiny žalobců, znamenalo by to naprostou právní nejistotu pro žalovaného, faktickou nemožnost smíru v takovém řízení apod.

Jediným možným řešením je požadavek na žalobce (zcela standardní v běžném civilním sporu!) jasně definovat předmět řízení skutkově i právně, a stejně tak jasně definovat skupinu žalobců. Žádné projednávání „obdobných“ právních či skutkových otázek není možné.

Pravomoc soudu k vedení hromadného řízení je pojata extrémně široce a v tomto ohledu nevhodně. Hromadné řízení pojetím mnoha svých institutů (např. důkazní břemeno, rovnost stran, účastenství, silná role soudu – porušení vázanosti návrhem, kontrola dispozičních úkonů, možnost odvolat žalobce atd.) významně deformuje principy civilního sporného procesu. Už z tohoto důvodu by mělo představovat nástroj pro řešení konkrétních situací, kde je toto nezbytné a zásah do práv početné skupiny osob nelze narovnat jinak a účelněji. Nemělo by být komplexní alternativou civilního sporného řízení, pro niž platí významně jiné principy.

Konkrétních výhrad k předloženému návrhu by bylo možno předložit více, např.

• chybějící lhůta pro námitky proti návrhu smíru (§ 78),
• § 83 – změna hromadné žaloby, kdy zřejmě ke změně žaloby mohou námitky podat jen členové skupiny, nikoliv žalovaný (plyne z obdobného použití § 78),
• § 84 – zpětvzetí žaloby, opět se k němu zřejmě mohou vyjádřit jen členové skupiny, nikoliv žalovaný (opět odkaz na obdobné použití § 78), kdy se konstruuje, že hromadné řízení může být vedeno i proti vůli žalobce, když soud zpětvzetí nepřipustí (zdůvodnění nejasným zájmem skupiny není dostatečné, soud by neměl nahrazovat či dovozovat zájem skupiny, skupinu zastupuje žalobce a pokud vezme žalobu zpět, měl by být tento krok akceptován, pokud s tím bude souhlasit žalovaný jako druhá strana řízení, navíc by měla být jednoznačně stanovena povinnost uhradit žalovanému vzniklé náklady řízení),
• § 85 - přenášení povinnosti zajišťovat informování členů skupiny ze žalobce na žalovaného, aniž jsou tyto náklady žalovanému průběžně hrazeny (a domáhat se jejich náhrady může až případně v rámci nákladů řízení, ovšem s tím, že v přihlašovacím řízení nemusí žalobce plnit žádnou podmínku solventnosti, tedy žalovaný nemá záruku ani částečného uhrazení nákladů v případě, že v řízení uspěje),
• dále přetrvává možnost náhrady újmy pouze v důsledku porušení povinností v hromadném řízení (§ 98), ačkoliv újma může vzniknout žalovanému už jen tím, že bude zahájeno a vedeno hromadné řízení, které se po letech ukáže jako zcela bezdůvodné (žaloba bude zamítnuta, avšak škoda žalovanému již vznikla např. v důsledku negativní publicity),
• nerozdělené plnění připadá státu (§118). V rámci odhlašovacího hromadného řízení může, dle podmínek nyní nastavených v návrhu, nastat situace, kdy bez vědomí většiny žalobců (určených pouze typově) bude jejich jménem iniciována žaloba, tato žaloba bude úspěšná a tito žalobci, do doby rozsudku ve věci zcela pasivní, budou vyzváni např. k doložení čísla účtu pro převod plnění. Zákonodárce sice naznačuje, že ze zkušenosti z jiných zemí lze předpokládat, že v této fázi dojde k jakési „aktivizaci“ žalobců, ale ani on sám neuvádí, jaké procento žalobců tak učiní, zejména u malých nároků. Nelze vyloučit, že u nároků skutečně bagatelních se o plnění nepřihlásí např. polovina „žalobců“. Zbytek plnění (může jít i o většinu!) tak má připadnout bez dalšího státu. Jde o nelegitimní vytvoření ničím nezdůvodněného právního nároku státu vůči osobě, která vůči němu ve skutečnosti žádný závazek nemá. Do procesního předpisu je tak fakticky implementována veřejnoprávní povinnost, což považujeme za naprosto nepřijatelné a v rozporu s ústavním pořádkem,
• zůstávají nerovné lhůty pro podání odvolání (§ 119), kdy žalovaný má lhůtu 30 dní, žalobce však bezdůvodně ve výsledku 45 dnů. Lhůty je nutno sjednotit tak, aby obě strany měly rovnocenné postavení (skutečnost, že žalobce se může obrátit na členy skupiny, aby se vyjádřili k možnosti podat odvolání, by neměla odkládat počátek běhu lhůty pro odvolání v případě žalobce, lhůta pro vyjádření členů skupiny by měla být součástí lhůty pro vyjádření žalobce, neboť odvolání může připravovat souběžně se sběrem vyjádření a podnětů členů skupiny),
• neadekvátně nízká výše jistoty na náhradu újmy v řízení o zpřístupnění důkazního prostředku (§ 153) – tato výše jistoty nemůže reálně pokrýt případnou újmu žalovaného, přičemž zvýšení jistoty bude záležet čistě na subjektivním dojmu soudce a jeho zkušenostech s tím, jaké výše může dosahovat újma v obchodních vztazích, a to v situaci, kdy nařízení zpřístupnění dokumentů a různých informací žalovanému může být fakticky jediným cílem žalobce, který, jak již bylo vícekrát uvedeno, v přihlašovacím řízení nemusí splňovat žádnou podmínku solventnosti. Zavádění takovéhoto institutu představuje mimořádně brutální zásah do hospodářské soutěže, kdy institut hromadné žaloby bude novým nástrojem likvidace konkurence, nejspíše prostřednictvím nově zřizovaných tzv. zájmových osob (ani podmínka jejich působení alespoň dva roky není významnou překážkou, neboť takové osoby budou založeny nyní a než zákon nabyde účinnosti, bude nejspíše podmínka délky jejich působení splněna nebo bude velmi brzy po nabytí účinnosti zákona splněna),
• dle § 157 je možno uložit pokutu za porušení povinnosti zpřístupnit dokumenty až do výše 10 milionů Kč nebo 1 % z čistého obratu (pokuta je příjmem státního rozpočtu) a pokutu lze uložit až do 5 let od okamžiku, kdy došlo k porušení povinnosti zpřístupnit, zatímco žalobu na náhradu újmy lze podat jen do 6 měsíců, kdy se poškozený o újmě dozvěděl, nejpozději do 3 let od okamžiku, kdy byla povinnost zpřístupnit splněna a na uspokojení újmy bude muset typicky stačit pouhých 100 tisíc složených jako jistota. Předkladatel tím fakticky vysílá signál, že není důležité chránit žalovaného před poškozujícím jednáním ze strany žalobce, naopak je možno fakticky zlikvidovat žalovaného tím, že mu bude uložena pokuta až do výše 1 % z čistého obratu, ve prospěch státního rozpočtu. Za pojistku nelze považovat, že soud pokutu jen může uložit. Uvedené ustanovení opětovně posiluje přesvědčení, že předkladatel při tvorbě návrhu nejednal nestranně a nedbá na zachování principu rovného postavení stran. I v trestním řízení se však na žalovaného musí hledět jako na nevinného, dokud není pravomocně odsouzen, tím spíše v civilním řízení.
• nadále nerozumíme, proč by Ministerstvo spravedlnosti mělo mít pouze možnost odejmout akreditaci (§ 175). Odejmutí akreditace správci, pokud závažným způsobem nebo opakovaně porušuje své povinnosti, by mělo být samozřejmé, nikoli pouze možné,
• § 180 - případné retroaktivní dopady návrhu zákona považujeme za nepřijatelné. Návrh zákona je prezentován jako návrh procesního předpisu, který podle důvodové zprávy „nijak nezasahuje do hmotně-právních poměrů“, a tím je odůvodňováno, že „nic nebrání tomu, aby se podle zákona o hromadných žalobách mohlo postupovat i u nároků, které vznikly před nabytím účinnosti zákona“. S takovým tvrzením nelze souhlasit. Nerespektování soukromoprávní autonomie vůle, které se prolíná celým návrhem a nejvíce je patrné u navrhované právní úpravy odhlašovacího hromadného řízení, nepochybně má významné hmotněprávní dopady. Omezená procesní práva člena skupiny žalobců v konečném důsledku mohou mít dopad do jejich hmotněprávní sféry. Samotné vedení, a tím spíše výsledek, odhlašovacího hromadného řízení má mít zásadní dopad na možnost uplatnění individuálního nároku neodhlášeného člena skupiny. Nevyzvednuté přisouzené plnění má připadnout státu. Až čtvrtina přisouzeného plnění má připadnout správci skupiny. I vzhledem k těmto hmotněprávním dopadům je žádoucí přechodné ustanovení formulovat ve shodě s návrhem směrnice, který stanoví použitelnost vnitrostátních právních a správních předpisů provádějících směrnici na porušení, která začala po datu použitelnosti směrnice.

V neposlední řadě je nezbytné poukázat na problematickou legislativně-technickou kvalitu návrhu. Návrh hojně používá neurčité pojmy. Jiné pojmy, které mají svůj ustálený význam v dalších právních předpisech, používá v odlišném významu. Případně neužívá vhodné pojmy už zavedené, nýbrž v totožném významu zavádí pojmy nové. Rovněž není možné navrhovat postup podle dosud neexistujícího předpisu, tj. civilní řád soudní, ale jen v mezích platného práva.

SP ČR si je vědom potřeby v právním řádu České republiky vytvořit nástroj pro kolektivní ochranu individuálních práv jednotlivců. Stejně tak si je však vědom hrozby následků, pokud přijatá právní úprava nezajistí rovné postavení všech zúčastněných osob v rámci vedeného procesu. Jedině dodržení principu rovnosti a z něj vyplývajících postupů soudu může garantovat spravedlivé rozhodnutí..

Jako jediné rozumné řešení se nám proto jeví setrvat s přípravou a přijetím konečného znění zákona do okamžiku schválení návrhu evropské směrnice.

Nebo alespoň zákon o hromadných žalobách zcela přepracovat s tím, že

a) působnost zákona by se měla vztahovat výlučně na spotřebitelské spory, jejichž nároky vznikly po nabytí účinnosti zákona;
b) výlučné uplatnění principu opt-in (tedy „přihlašovacího principu hromadného řízení“);
c) byly ochráněny citlivé (vnitřní) informace žalovaného v rámci hromadného řízení (řízení o zpřístupnění důkazního prostředku);
d) odměna zástupce by měla být řešena v souladu s advokátním tarifem s tím, že strany se mohou nějakým způsobem dohodou odchýlit;
e) navrhovaná právní úprava se bude vztahovat výlučně na nároky vzniklé po nabytí účinnosti zákona.

V Praze dne 2. září 2019